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一、引言
土地、資本、人口、技術、數據，是支持經濟發展的五大生產要素。傳統經濟學普遍認為，區域經濟差異主要由土地等自然環境和資本等資源稟賦因素造成。隨著經濟社會的發展和產業的不斷融合，技術、數據等新興生產要素在經濟發展中的作用日益得到充分體現和廣泛認同。許多學者認為，要緩解區域經濟發展不平衡，必須以五大生產要素為著力點，通過差異化金融政策促進落后地區實現追趕超越。當前我國區域經濟特別是縣域發展不平衡問題日益凸顯，應通過對五大生產要素實施補償性的政策糾偏加以解決。與財政、稅收等政策相比，差異化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更強。但實施差異化的金融支持政策，必須建立在充分了解生產要素發展現狀和差異原因基礎之上，才能有效促進區域和縣域經濟發展。
二、縣域五大生產要素的缺陷和短板
（一）土地要素方面，“三變”改革仍需加強
一是土地權屬結構復雜、權利分散、流轉困難。我國縣域土地以農業用地和集體用地為主，權屬結構通常為承包權、所有權、經營權的三權分置，分別由不同主體享有相應的權利。這一分置結構決定了農村土地牽涉到多方利益主體，給土地資產價值的實現帶來了很大困難。同時縣域土地要素使用受到諸多掣肘，如農業用地和農村宅基地僅能用于農業生產和自住住宅，且受到耕地紅線等政策的嚴格約束，資產的價值屬性大打折扣。
二是土地流轉缺少具體規則支撐，抵押貸款風險較大。首先，農村土地所有權屬于集體，貸款抵押需要取得集體許可，抵押流程、條件模糊不清，缺少明確法律規定。其次，土地使用權沒有實現真正市場化流轉，土地使用權抵押貸款一旦出現代償，收儲之后再流轉經常找不到買方，金融機構的風險較大。再次，“農民變股東”缺少承接主體，經營管理水平高的企業不多，金融機構對“三變”改革的信貸支持較為謹慎。
（二）資本要素方面，縣域綜合實力弱、多元化融資體系缺失
一是縣域綜合實力薄弱，區域差距巨大。縣域經濟整體發展滯后，經濟規模普遍較小，例如，2021年**省仍然有50%的縣（市） GDP總量未能突破百億元大關，縣域經濟增加值對**經濟的貢獻度不足一半。2021年賽迪全國百強縣中，**省僅有**、**兩個縣（市）入選，這與江蘇省入圍50個百強縣并包攬前三名相比差距很大。**地區由于化石能源儲量分布不均衡，縣域間經濟落差明顯。在2021年賽迪** “10強縣”中，**地區有5個，**地區有4個，**地區則只有1個**縣。在**省縣域GDP 排名的后10名中，**也占了4個，如**縣GDP總量高達1294億元，財政收入91.6億元，而同屬**的**縣GDP僅有31.3億元，財政收入不足0.7億元。
二是多元化融資體系缺失、存貸比例失調。**省縣域金融業態發展不完善，多數縣域近年來沒有一家證券公司入駐，涉農領域融資渠道仍以自有資金、銀行貸款為主，直接融資運用較少。縣域資金外流嚴重、存貸款比例失調、貸款轉化效率低，也極大削弱了縣域金融支持產業發展的能力，如**市主要涉農金融機構僅2020年的資金外流總額，就已達到162億元。
（三）人口要素方面，縣域地區人口流出嚴重
一是縣域人口整體外流問題嚴重。筆者通過第七次人口普查（2020年）數據，對**個縣（市）的人口數量及年齡結構進行了分析。與第六次人口普查（2010年）比較，**縣域人口出現了嚴重的外流，72個縣在10年中累計減少人口279.3萬，有的人口外流較多的縣常住人口減少比例甚至達到40%—50%。**省72個縣2020年人口共有1732.9萬人，人口累計下降258.5萬人，較2010年減少13%。2020年**縣域人口僅占全省常住人口的43.8%，較2010年下降9.5個百分點，縣域人口向城市集中的趨勢愈發明顯。
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